度過2012年瑪雅“末日”危機(jī)的北京市民，又在2013年年初淪陷進(jìn)一場“看不見”的危機(jī)中。1月13日上午，北京市氣象局發(fā)布?xì)v史上首個霾橙色最高預(yù)警，提醒市民盡量減少外出，而且這一霧霾空氣還將持續(xù)數(shù)日。

　　這場嚴(yán)重的空氣污染不單影響著北京，自1月9日以來我國中東部地區(qū)均被霧霾所籠罩。這條深褐色的“污染帶”從東北延伸至中部穿越整個中國，而其中污染最嚴(yán)重、最密集的區(qū)域當(dāng)屬京津冀地區(qū)。

　　此次我國多地空氣污染的集中爆發(fā)，凸顯出高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)對環(huán)境造成的持續(xù)影響。政府如何更好地推進(jìn)節(jié)能減排與低碳發(fā)展，將成為關(guān)系未來中國環(huán)境優(yōu)劣的決定性因素。

　　清華大學(xué)氣候政策研究中心主任齊曄在近日舉辦的“中國低碳發(fā)展論壇”上對記者指出，盡管我國早在2006年便在“十一五”規(guī)劃中確立了節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制，但由于政策執(zhí)行難的問題，導(dǎo)致中國低碳治理體系內(nèi)生出各種負(fù)面激勵因素，以至于當(dāng)前節(jié)能減排未達(dá)到預(yù)期的最佳效果。

　　政策執(zhí)行難

　　近年來，盡管中國在節(jié)能用能、提高能耗、發(fā)展非化石能源等領(lǐng)域出臺了多項重要政策，并形成一個較完善的政策體系，但在政策執(zhí)行方面卻常常給人以紛繁甚至雜亂之感。

　　例如，針對交通和建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行手段就非常不同。“機(jī)動車燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)可以在設(shè)計和制造環(huán)節(jié)上把關(guān)，同一型號的汽車可以完全一致。但建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)往往要在建設(shè)和運行過程中體現(xiàn)，執(zhí)行起來非常費勁，并且浪費大量資源。”齊曄說。

　　他認(rèn)為，執(zhí)行低碳發(fā)展政策之所以如此困難，原因在于各地方政府的施政重點為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，而非低碳發(fā)展。

　　數(shù)據(jù)顯示，在我國“十一五”規(guī)劃中確立了節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制后的第一年，盡管國務(wù)院三令五申，但是各地能耗強(qiáng)度仍無明顯下降，有些地區(qū)甚至不降反升。

　　對于齊曄的觀點，原國家能源專家咨詢委員會副主任、原國家經(jīng)貿(mào)委司長白榮春也表示贊同。他告訴記者：“在推進(jìn)我國低碳治理的改革中，抓住‘政策執(zhí)行難’這一突破口確實等于抓住了要害。因為一旦在政策執(zhí)行中發(fā)生偏差，節(jié)能減排的有效性就會出現(xiàn)問題。”

　　政策執(zhí)行難不僅表現(xiàn)在實現(xiàn)政策目標(biāo)難度大，而且表現(xiàn)在政策執(zhí)行手段的極端性。齊曄舉例說，2010年有部分地方政府為實現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)，甚至采取了停工停產(chǎn)、拉閘限電等極端措施，這充分體現(xiàn)了政策執(zhí)行之難以及政策執(zhí)行者的無奈和無力。

　　負(fù)面因素多

　　但是，中國低碳發(fā)展的另一重要領(lǐng)域——非化石能源的政策執(zhí)行卻呈現(xiàn)出截然不同的景象。水電、風(fēng)電、太陽能光伏等發(fā)展迅速，在這些領(lǐng)域政策執(zhí)行和政策目標(biāo)的實現(xiàn)并不困難。

　　對此，齊曄認(rèn)為，這與節(jié)能、風(fēng)能和光伏領(lǐng)域中形成了三種不同的政策執(zhí)行模式有關(guān)。“節(jié)能政策執(zhí)行是基于政府行政體系、自上而下的壓力傳導(dǎo)模式；風(fēng)電開發(fā)是在政府引導(dǎo)下、依靠市場機(jī)制自發(fā)執(zhí)行的模式；太陽能光伏則是自下而上的企業(yè)到產(chǎn)業(yè)推動模式。”